国研中心｜借鉴科技强国技术移民经验，加快引进高层次人才

高技术移民作为全球核心和战略性稀缺资源的竞争不断加剧。《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》指出，探索建立技术移民制度。这给新发展阶段中国做好技术移民工作提出了新要求新方向。近年来，中国技术移民制度建设工作取得了积极进展，但整体看，中国技术移民相关的法律法规、移民政策、服务体系和社会融入等环节还比较薄弱，需要借鉴全球科技强国技术移民的成功经验，加快完善中国技术移民制度和管理体系，为海外高层次人才来华工作提供有国际竞争力的移民制度环境。

一、全球科技强国技术移民的主要做法和经验

（一）美国

美国一直是全球技术移民输入规模最大、最成功的国家，从国外引入科技人才一直是美国政府长期以来的重要政策，其完备和相对成熟的移民法律政策体系是吸引技术移民的有力保障。数据显示，仅2014年美国共颁发永久居留证101.65万张，大约25%的留学生会在完成学业后定居美国工作。

其主要做法和经验如下：

1、统一的技术移民管理机构。美国关于移民管理工作分工明确、职责清晰，制度执行力较高。国土安全部负责外国人的入境许可与居留许可，下设公民和移民服务局统一管理外国人入籍、居留、签证等工作。劳工部负责组织劳动力市场测试、审核劳工证等。使领馆负责签证、护照的签发。司法部负责解释移民法律条文和管理移民法院。各职能部门高效协作，不断提升签证程序的简洁化、规范化水平。

2、持续完善移民法律制度体系。1952年以来，美国《移民与国籍法》对技术移民法律体系进行了全面重构，该法案规定将全部移民限额的 50% 用于美国急需的、有突出才能的各类外国专业人才。1990年《移民改革法案》提出深化技术移民改革，不断修正和完善技术移民政策以适应发展需要，简化移民流程，提供更便捷入籍服务，推出绿卡制度；围绕技术移民工作开展，美国先后出台了《富布赖特法》《留学生与移民地位法》《加强21世纪美国竞争力法》等多部法律，并适时修订完善，逐渐形成成熟的移民制度体系。

3、对职业移民实施详细分类。美国主要通过设立职业移民类别吸引海外人才，签证分为三类。永久居留类签证是将外国人才根据职业技能的高低划分为五个优先等级，按等级高低给予不同程度的优惠待遇；临时居留类职业签证是根据职业类别发放的签证；留学生签证是美国储备技术移民后备力量的重要手段。职业签证分类几乎涵盖了各层次各领域的人才，为技术移民工作顺利开展创造了必要条件。

4、推行劳工证、配额制、豁免制等配套制度体系。美国的职业签证还与劳工证、配额制、担保制等协同发力。目前绝大部分职业签证前都先需要进行劳动力市场测试，获得由劳工部签发的劳工证，然后才能取得公民和移民服务局签发的职业签证。为了缓解部分职业人才稀缺困难，美国制定了劳动力市场测试豁免制度。为有效控制技术移民规模，还采用了配额制。近年来，美国高技术移民配额不断增加，极大弥补了美国高层次人才的需求缺口。

（二）英国

20世纪90 年代以来，英国为了保持国家科技竞争力，开始实施“高技能移民计划”，专门用于吸引海外高层次人才。2010-2019年间，英国科技人力资源总量呈现持续增长态势，年均增长速度达3.7%，高于欧盟15国平均水平2.6%。这为英国科技事业和经济社会发展提供了关键性的人力资源支撑。

其主要做法和经验如下：

1、对技术移民实施整套吸引政策。从政策实践看，2002年出台了《英国高技术移民政策》，凭借宽领域的人才资助计划和签证制度等吸引了一大批全球杰出的科技人才。英国对于技术移民是持包容的态度，获得技术移民签证者随即拥有两年有效期的工作许可。如果申请人在英国既没有找到工作也没有自己创办公司，能出示计划正在进行中的相关证明，也可以继续获得延签。注重简化居留审核程序，压缩审核层级和期限，一般为1个月至3个月。

2、实施宽松的家庭团聚移民政策。英国实施包容的家庭随签工作政策，给技术移民签证持有者的配偶及年龄未满18岁的子女发放期限相同的签证，申请人配偶无须申请工作许可，子女可免费就读公立学校，申请人本人、配偶及子女在英国居住、工作、学习不受地域限制，尤其是享受英国免费医疗。2008年，英国公布了五级技术移民计划，第一级高层次人才、第二级技能人员和第五级临时工的配偶都有权在英国工作。

3、重视全球引才，实施计分体制。英国签证制度设计主要借鉴澳大利亚的计分体制，实施五级计分，第一级杰出人才签证旨在吸引科学、人文、工程以及艺术领域的国际杰出人才来英发展。2018年英国政府公布的移民法修改案中，不仅在一级杰出人才签证中新增了对于时尚、设计领域的移民申请认可，一级杰出人才签证的数量也由过去每年1000名增加至2000名。2020年，英国实施“全球人才签证”弥补英国脱欧后造成的科研人员流失，大力吸引世界上最顶尖的高层次技术人才等来英工作，而且申请名额不设上限。

（三）德国

进入21世纪以来，德国颁布了一系列吸引国外技术人才的政策措施，移民政策设计实施更偏重于高技术移民，先后实施绿卡政策、引进欧盟蓝卡等政策举措，吸引了大量的外国技术专家来德国工作。

主要做法和经验如下：

1、实施新移民政策。德国一直以来比较重视优化技术移民政策设计，强化政策执行力。2000年推进改革“绿卡”项目，开始放松对高层次人才入籍的限制，对德国紧缺的IT专业人才直接给予居留许可。2005年实行“新移民政策”，有重点地吸引高层次人才移民入境。2008年政府通过了“工作移民行动项目”政策，对外国精英人才来德工作更加开放包容。近几年，移民管理部门一直简化移民办理流程，只要材料齐全，仅需一天时间即可办妥居留许可。

2、拥有完善的移民法律体系。德国一直注重立法保障技术移民管理工作的有序推进。2005年德国颁布《移民法》，进一步放宽了外籍高级人才引进的限制。2012年德国开始颁发欧盟蓝卡，持卡人可以在整个欧盟地区享有与本地公民同等的权利。2014年德国出台关于双重国籍的新规定，在德国长大和完成中学学业的移民可保留双重国籍。2020年德国正式实施《技术移民法》。可见，德国不断完善的移民法律制度体系，为吸引技术移民创造了良好的制度条件。

3、实施富有吸引力的留学生移民政策。德国颁布了多项有力的政策吸引留学生留德工作。例如政策保障留学生在学习期间可工作120个全天或240个半天，毕业后其居留许可允许延长至18个月。找到工作后，他们仅需缴付养老保险两年即可申请定居许可。德国对外国毕业生申请创业类居留许可的审核更加宽松，前提是其创业与其大学专业或研究活动密切关联。还规定已经从高等院校毕业的留学生，可以颁发一个有效期为一年的居留许可。

（四）日本

近年来，日本官产学研紧密合作，积极研究和借鉴发达国家吸引人才的政策举措，持续完善移民法制，改革出入境管理制度、签证发放的规定，加大引进海外青年人才，使得日本成为继美国之后全球最大的人力资源消费国和受益国。

其主要做法和经验如下：

1、实施高效的吸引外国留学生政策。日本吸引海外人才的着力点在于留学生政策，通过官产学联手吸引留学生，放宽工作签证限制，推动留学生进入科研院校和企业工作。为了能够留住留学生，日本修改了入境管理条例中的最长居留期，由三年延长至五年，为具有专门知识和技术的外国科技人才提供在日就业机会，通过平等条件进行公开招聘，注重招收青年拔尖人才，弥补日本高科技人才的供给缺口。

2、深化国际交流合作。日本多次修订了科技政策大纲，推动人才国际交流，借助跨国公司在新兴国家大量吸收优质科技人才。搭建国际人才合作平台，培养、引进和开发高技术人才。设立“外籍特别研究员”等制度，吸引外国高级人才，并提供充足的研究经费和生活津贴，以及海外旅行伤害保险，这些移民政策福利充分调动科技人才来日就业的积极性。

3、及时修订移民法案，实施在留卡制度。日本一直重视放宽门槛、降低成本来吸引科技人才入境居留工作。1999年日本颁布了新的出入国境管理法修正案，将外国人入境后的居留资格由原来的18种增加到28种。为了降低外国人入境成本，日本将所有外国人的登陆证改名为“在留卡”，在日本居留期间不需再办理再入国许可证，可以自由出入境，极大减少了制度性成本和时间成本。

4、建设开放包容的社会环境。日本政府一直重视消除排外心理、扩大社会包容性、建设开放的社会环境，提高外国人在日生活的舒适程度，尤其关注外国专家的医疗、收入等基本保障因素。日本制定了促进外籍高级人才就业的具体措施，诸如在东京、名古屋和大阪设立外国人雇佣服务中心，运用全国网络为外国科技人才提供求职阶段的多样化信息。放宽多次有效短期签证的发放条件，简化手续,加快办理速度，为外来人才来日工作提供更多便利。 

二、 借鉴国际经验，建设高质量的技术移民制度体系

（一）完善法律制度体系，为技术移民提供有力保障

积极借鉴全球科技强国技术移民法律制度的实践和经验，结合中国技术移民发展的新趋势新问题新需求，加快制定、修订和完善有关技术移民法规、条例和政策，注重移民法律制度体系在构建阶段应有高质量、专业性、规范化和适用性。积极推进国家《移民法》出台，并根据社会需要逐步修订和完善，进一步降低外籍高技术人才引进的门槛，简化审批流程，强化法律法规对技术移民权利和义务的保障。移民立法尽量保持细化、周密，便于遵行，并减少行政机关的裁量空间。完善“三非”人员治理的法律依据和制度保障，提高非常规移民的风险化解能力。持续完善技术移民法治环境，使新阶段技术移民的公共服务和出入境管理工作更加规范高效。

（二）优化组织职能结构，为技术移民提供高质量服务

加强国家层面移民管理工作的总体规划和顶层设计，整合分散在各部门的移民管理职能由国家移民管理局统一管理，实现移民主管机关与辅助管理机关及人员编制设置的科学化、规范化。加快构建以国家移民管理局为主导的多部门协调新机制，分工明确、职责清晰，强调制度执行力，平衡协调职能交叉部门间关系，形成多部门管理的高效合力。深化职能部门的“放管服”改革，建立统一的外国人才工作的评估、申请、受理、审批、发证等环节的管理流程，适度下放省级管理机关一定的外籍人才审批权限，提升行政服务效能。强化现有移民管理服务人才队伍的综合素质提升，加快工作理念由行政管理向公共服务导向转型，全面提升移民服务品质。

（三）实施开放包容移民政策，适应技术移民全球新趋势

积极借鉴国际开放性包容性的移民政策实践和经验，创新技术移民政策设计，增加政策的开放性、包容性，实行“无差别”的技术移民政策，完善修改“中国绿卡”审批管理办法，适当放低高技术移民的准入门槛， 放松来华留学生的居住期限，增加外籍人才申请在华永久居留的类别。注重移民政策实施的配套性和针对性，重点引进外籍华人和外国留学生，细化融合积分考核制、配额制、雇主担保制和职业清单制，积极开展技术移民政策先行先试，尝试放宽政府部门和事业单位雇佣外籍人才的限制，加快适应全球移民新趋势。

（四）推动移民工作多元参与，发挥用人单位主体作用

推动技术移民工作多元参与，积极鼓励高校、科研院所、企事业单位的研发部门开展国际交流合作，建立完善用人单位引进外籍技术移民的激励机制，提高外籍人才来华工作的吸引力。注重发挥用人单位的主体作用，健全用人单位、政府、外籍高技术人才之间的有效信息沟通机制，实现人才供需精准对接。统筹社会安全和引才规模，推动建立以用人单位为主体、以市场为导向的人才永久居留申请标准，让国家需要、市场认可的技术移民顺利来华就业和居留。加强与联合国、国际移民组织及相关国家和地区在移民领域的沟通协调合作，实现全球人才资源互通共享。

（五）健全移民归化体制机制，深度推动移民社会融入

重视研究科技强国移民社会融入的历史、问题、政策并借鉴其经验，健全中国移民归化体制机制，依法推进移民社会融入，规范和引导国际移民在华的生活和工作行为。加快完善归化服务体系，及时收集分析外籍技术移民的情况、特点、趋势等信息，积极回应人才关切。建立健全移民服务标准化工作的体制机制，加快形成较为完善的移民服务标准化体系。实施政策引领文化融合和文化包容，搭建多元文化的沟通渠道，促进本地居民与国际人才之间正向、良性互动与交往，避免文化冲突。加强外籍人才社会保障衔接，建设全方位、高效能的国际移民融入服务网络平台，极力规避因社会融入不足而导致的人才回流现象。

（作者孙飞系国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副研究员）