没有外地人，上海就完了

虎嗅注：本文转自微信公众号“浪潮工作室”（ID：WelleStudio163），作者：樊小宁。虎嗅获得授权转载。

前不久，上海市新的城市总体规划出炉。其中提出到2035年时，要控制常住人口2500万，建设用地总规模不超过3200平方公里。许多人可能对这个数字没有什么概念，截至2015年底，上海全市常住人口已经达到2415.27万，这意味着未来20年，每年上海新增人口不能超过5万人。

上海南京路上的行人 / 视觉中国

国家强调控制大城市人口规模由来已久。1980年的全国城市规划工作会议就提出了要控制城市人口规模。“ 国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”的方针，写入了1989年公布、1990年执行的《中华人民共和国城市规划法》。

但是，建国后上海市对人口规模提出过三次控制目标，三次都未能实现。1959年的规划提出人口控制在600万，但当年就已经超过了1000万。1986年，改革开放后上海市第一次城市总体规划提出2000年人口不超过1300万，实则三年后的1989年就已超过。2001年，上海市城市总体规划提出2020年总人口规模2000万，结果2007年就超过了这个数字。

我们不禁要问，上海人口下一次突破规划会在什么时候？上海人口真的太多了吗？上海到底可以容纳多少人？

上海人口太多了吗

在上海生活的人们最熟悉的就是挤。上地铁挤破头，买东西挤破头，为了孩子上幼儿园上小学挤破头，魔都的人口仿佛已经逼近极限。但是，坐上任何一条地铁往任意郊区方向走上半小时，乘客们往往就能看到车窗外大片大片的农田。在全中国最称得上寸土寸金的城市，除了小笼包，赫赫有名的居然还有西瓜、葡萄和水蜜桃。

2017年8月22日，上海市奉贤区四团镇三团港村的空气中弥漫着稻香味，农田内沉甸甸的稻穗已垂下了“头” / 视觉中国

上海的人多吗？上海市全市人口密度每平方公里3800人左右（其中包括中国第三大岛、人口密度每平方公里594人的崇明岛），但面积仅为620平方公里的中心城区，人口密度达到每平方公里23400人左右，人口密度最高的黄浦区超过每平方公里34000人。在仅占全市总面积不到10%的市中心，集中了大量人口。

但比之世界著名的大都会，上海的人口密度并不突出。东京都人口密度6173人每平方公里，与香港类似，其中市中心23区人口密度每平方公里14543人。而香港因为多山地，油尖旺等人口密集地区密度可达每平方公里5-6万人。纽约市人口密度每平方公里10640人、曼哈顿岛上人口密度每平方公里66940人。

上海的土地资源也是绰绰有余。上海市陆地总面积6340平方公里，目前建筑用地3145平方公里，如果去掉国家规定的耕地指标1820平方公里，仍然有1375平方公里可用，相当于把现有建筑用地再增加近50%。

不像山地嶙峋又被大海包围的香港，魔都上海的广大郊区不但空旷，而且还很平坦。由泥沙冲击而成的魔都是一片平原，境内仅有七个小山包，“最高峰”佘山甚至离地理学意义上的“山”还差一米，理论上全境几乎每一寸土地都能使用。如此看来，至少在空间上，上海完全有能力接纳更多的人口。

然而，虽然尚有一千多平方公里富余，上海最新规划中的建设用地却不能超过3200平方公里，这相当于要求未来20年几乎不供应新的土地。与外来人口的增长很难完全通过人为控制不同，土地的使用完全可以由政府调控，因此在可以预见的未来，你很难看到上海的高房价会跌到哪里去。

一个城市能够承载的人口量还受制于它所拥有的资源。上海境内本身虽然不出产多少资源，但上海地理位置优越，海陆空三方面都是交通枢纽，可以通过强大的交通运输能力解决生产和生活所需。

上海的港口条件极为优越，上海宝山钢铁厂是全球第四大钢铁厂，而上海不产一块煤、一斤铁，纯靠海运供给原材料。同样，上海不产一滴原油，但上海石化2014年仅原油加工就达到1417万吨。

2017年10月6日，上海吴淞口国际邮轮港迎来两艘巨轮 / 视觉中国

连最依赖自然环境的水资源，上海也非常丰富。上海气候湿润、降雨充沛，又占住长江和黄浦江入海口，东邻太湖，境内河渠纵横。虽然处在人口众多、工业发达，污染也相对严重的地区，上海的饮用水质量算不上优秀，但在量的方面从未告急。

上海市的水库设计年供水量为34.27亿立方米，而目前最新的2011年水利普查显示，2011年全市的用水量是20.77亿立方米。比起农业和工业，居民生活用水量比例极小。而农业灌溉用水2568万立方米，工业用水785112万立方米，第三产业用水16464万立方米。可以说人口增加对用水量的没有明显的直接影响。

不但如此，2010年到2015年间，由于设备升级、推行节水，上海市的居民用水量还下降了4.3%，工业生产的万元GDP用水量下降更是48.3%。四大水源地使得魔都即便是需求最大的夏季用水高峰，也可从容应对。2017年夏季用水高峰日全市供水量为676万立方米，仅青草沙水库一地就可以实现日供水719万立方米。

可以说，上海硬件条件得天独厚，完全可以接纳更多的常住人口。

城市的极限在哪里

事实上，一座城市的发展不像我们上面分析的这样静态和死板。城市的人口、土地和资源，是在动态变化的。

17世纪时伦敦的面积只有1平方英里，即今天被称为“伦敦城”或金融城的区域，基本保持罗马帝国时代的规模。到了1855年，伦敦的伦敦郡委员会管理如今被称为“内伦敦”(Inner London) 的区域，面积319平方公里。

到了二战后，伦敦的城市面积再次远远超过了政府管辖的面积，1965年又成立了大伦敦委员会，今天的大伦敦地区面积超过600平方英里（约合1554平方公里）。17世纪的英国人能想象到今天吗？

同样地，美国纽约从曼哈顿岛最南面的尖端开始不断发展扩张，最终在1898年将周边的布鲁克林、皇后区、布朗克斯区和斯塔滕岛并入纽约市，面积从22.82平方英里（曼哈顿全岛）变为468.5平方英里，人口则达到今天的800万人。19世纪的纽约人能想象到今天吗？一座城市所谓的土地极限，又在哪里？

如今的纽约市 / 视觉中国

城市面积的不断扩大，并不以某几个规划师的意志为转移，上海自1842年开埠以来也经历了相似的过程。上海建城时面积仅为2.04平方公里。开放通商和洋务运动使大量中外资本注入上海，兴办大批工厂，吸引大批外来人口。

随着大批工厂的开办，法租界和公共租界都不断通过各种手段扩张，分别达到15150亩（约10.1平方公里）和4.7万亩（约31平方公里）。开埠前上海全县人口约50万，建国前全上海人口已经超过500万。

如此迅猛的人口增长靠自然生育是无法实现的，必须仰赖移民。建国前夕，上海外来人口比重已达到85%。人口的涌入为工业的发展提供了必需的劳动力，工业的勃兴和人口增长又促进了城市的繁荣，经济发展、税收增加，收入投入公共事业的建设，使得上海的城市功能日趋完善，成为举世闻名的远东第一大都会。

但今天的规划者回到过去任何一个时期的上海，可能都会痛心疾首地呼吁上海人太多了，城市要不堪重负了。他们至始至终都把“人”视为一种负担，而不是一种财富。

2013年8月19日，上海外滩，一名年轻人站在黄浦江畔眺望远方 / 视觉中国

比如，80年代的上海面临着比今天严重得多的“城市病”。1980年10月3日，《解放日报》专门刊登了一篇叫做《十个第一和五个倒数第一说明了什么？》的文章，指出上海在各项经济指标领先全国的同时，城市建设却非常落后。

当时上海建筑密集、交通拥挤，人均道路仅1.57平米，人均绿化面积更只有一张报纸大小。即便算上阁楼、棚户等建筑，上海的人均居住面积也不过4.3平米，是全国倒数第一，全市竟有50%的户数是无房户。上海卫生条件差、疾病流行，由于工业污染严重，市区癌症发病率全国第一。

这是因为当时上海不愿意、也没能力（钱）搞城市建设。上海经济发展受制于错误的生产观念，过分重视生产、发展工业，认为交通设施、生活设施、环境保护等都被视为要花钱的“消费”，要极力避免。即便当时的上海有心加强城市建设，也实在缺乏能力。当时国家财政实行统收统支，越是发达的地区上缴的收入越多、得到的补贴越少。

随着国家财政不再实行统收统支，松绑后的上海立刻开始了大规模的全新规划和建设，在二十世纪最后十五年中，上海的面貌发生了极大的变化。

以交通为例，道路交通上建成内环线、南北高架、沪青公路、沪嘉高速、莘松高速等，基本形成今天上海的道路交通框架；2000年以来上海新增13条地铁，从各个方向深入郊区。二十年前被视为远郊的闵行、虹桥等地已经完全融入市区。

上海周五晚高峰时期，吴淞路海宁路立交桥上车辆川流不息 / 视觉中国

上海自九十年代以来在人口增长的同时，环境也更好，期望寿命更长。2015年上海常住人口较1978年增加了1300万，翻了一倍不止，但人均居住面积达到36.1平米，翻了9倍。全市绿地面积从1990年的3570公顷增长为2015年的12.7万公顷，人口期望寿命则由1978年的73.35岁升至2015年的80.47岁。

这些都说明，“城市病”并不是人口带来的问题。当城市不断发展时，一座城市不但可以容纳更多的人口，还能让许多问题迎刃而解。

上海的问题是人太少

今天上海面临的问题，不是控制人口，而是如何吸引更多的人口。上海的自然生育率仅为0.7，即一对夫妻只生0.7个孩子。

根据《2016上海统计年鉴》，2015年底上海市常住2415.27万，户籍人口1442.97万，仅比1993年增加一百多万（1294.74），人口增长主要依赖外来人口的补充。而2015年的平均户数已经跌到2.69人，形成不了一个三口之家。人口自然增长率负千分之1.27。也就是说，即使没有任何新的控制政策，上海的人口也会自然下跌。

上海的高考考生人数从2007年就开始下降，不到十年时间，已经从2006年的11.38万降至2013年的4.65万，最近三年才基本维持在5.1万人，鲜明地反映出户籍人口的下降。而非户籍学生也可就读的小学，2014年开始也出现了学生人数下降的情况。

与此同时，2015年上海首次出现常住人口下降，较上年减少了15万。人口学家和经济学家并没有为此欢呼雀跃、迎接更美好的城市，反而表达了焦虑和担忧。减少的15万人都是外来人口，而外来人口是上海主要的劳动力来源。

如今上海的经济发展仍然在经历从倚重制造业转型的过程。制造业、批发零售和房地产仍然是外来人口就业的重要行业，吸收了70%的外来就业人口。如2014年有60%的外来人口从事工业。但上海的工业产值正处在下降期，2005年～2015年，石油和钢铁行业总产值就分别下降了11%和20%，农业产值下降12.7%，建筑竣工面积下降4.3%。这些行业的萎缩显然会造成从业人口的减少。

上海市户籍居民中从业人员比重仅为44%，外来人口则有72%。如果出现人口流出的趋势，将意味着劳动力流失、税收减少、社会福利负担加重等一系列问题。

遗憾的是，我们非但没有看到上海对外来人口表现出多少渴求，我们反而看到上海和其他一线城市一样，处处为难外地人，特别是所谓的“低端”劳动力。

2018年1月27日，上海雨雪模式“重启”，一度达到“鹅毛”大雪，即便这样，在上海火车站仍旧看到大批务工人员冒雪，拎着大包小包的行李进站返乡过年 / 视觉中国

虽然上海人口从1990年的1283万增长到2015年的2415万人（这里没有适龄儿童的数据，恐怕适龄儿童只会多不会少），但是上海市普通小学招生数在1990年是18.3万，2013年依旧是18.1万，2014年之后上海采取史上最严入学政策，导致2015年招生数锐减至15.6万。人们习惯把上学难这样的“城市病”怪到外地人身上，却不知道真正的元凶是谁。

这种严厉入学政策打击的，正是孩子们的家长，他们往往是上海庞大的非正规就业人群。无论在发达国家还是发展中国家，他们都是大城市生活中不可分离的一部分，为城市生活提供种种便利。

上海市家政行业从业人员近50万，其中只有20多万从属于家政服务机构。优质家政服务人员平时就紧俏，月嫂只要有1年经验即可月薪过万。由于家政服务人员主要来自安徽、四川、江苏、浙江等外省市，一到年关更加是千金难觅。

在劳动分工细化的社会，本来就会自然地产生各种各样的工作岗位，对劳动者的技能和教育水平有不同的要求。有人在写字楼里掌管几百个亿的生意，也得有人在同一幢大楼里打扫卫生、保卫安全、接收快递。

2013年8月8日，上海轨道9号线星中路站，地铁站内一位保洁人员正打扫卫生 / 视觉中国

美国高科技行业每1个岗位的就业可以带动其他行业5个岗位的就业，其中两个是医生、律师等所谓“高端”岗位，3个是消费型的服务业岗位，如服务员等。换句话说，两个高端劳动力背后，需要3个“低端”劳动力的服务。

再退一步说，任何行业的运转都在为经济发展贡献着GDP。路边的烤串和沙县小吃确实不起眼，打扫卫生的阿姨工资也不高。但经济发展与合作组织(OECD)的报告显示，在全球最发达的21个经济体中，非正规就业也贡献出了14%～16%的GDP。

如果真的要好好做规划，那也不是控制人口，而是满足人们的需求。东方之珠香港是弹丸之地，还山地连绵，可用面积非常有限。

香港规划署的2030+计划细致地分析了全港人口密度、建筑物密度和土地类型。对居住、综合、商贸、工业等区位的使用和建设有明确的规定和策略。单就行人出行一项，香港就有拓展地下人行网络、增加沿街顶棚应对气候炎热多雨、缩小街区间距便利行人过马路等等细致考量和对策。香港在宜居城市排行榜上是39名，虽然2017年下滑到45名，仍远高于上海的81名。

对于上海来说，应该谈论的不是如何控制人口，而是如何增加人口，并且让每一个人都过上有尊严的生活。